Bygging på nye arealer fører til økte klimagassutslipp

En ny rapport fra Miljødirektoratet beskriver omfanget av nedbyggingen på ubebygde arealer og vurderer ulike muligheter og utfordringer knyttet til å innføre en avgift på utslipp ved bygging på karbonrike arealer. Rapporten er laget på oppdrag fra Klima- og miljødepartementet.

Utbygging fører til mer utslipp og mindre opptak av CO₂

Ubebygde arealer kan inneholde store lagre av karbon i jord og vegetasjon. Planter tar opp CO₂ fra atmosfæren og binder karbonet gjennom fotosyntesen. Karbonet tilføres jorda når planter og dyr dør og brytes ned. Når jord, trær og andre vekster blir fjernet eller flyttet i forbindelse med bygging, kan store deler av det lagrede karbonet frigis til atmosfæren. I perioden 1990-2019 førte utbygging til et gjennomsnittlig årlig klimagassutslipp på om lag 2,1 millioner tonn, ifølge Norges rapportering til FNs klimakonvensjon. I tillegg reduseres muligheten for fremtidig opptak av CO₂ på arealet.

De mest karbonrike arealene er myr og skog, etterfulgt av jordbruksarealer.

– Skog og myr er svært viktige fordi de tar opp og lagrer CO₂ fra lufta. Å ta vare på ubebygde områder er en sentral brikke i å redusere klimagassutslipp og ta vare på miljøet, sier Ellen Hambro, direktør i Miljødirektoratet.

Nedbygging av 7000 fotballbaner hvert år

I perioden 1990-2019 ble det bygget ned landområder på 1500 km². Dette gir et årlig gjennomsnitt på 50 km², tilsvarende litt over 7000 fotballbaner. 75 prosent av landområdene som bygges ned er skog, etterfulgt av dyrket mark (14 prosent) og innmarksbeite (7 prosent).

Det meste av nedbyggingen skyldes ulike former for bebyggelse som hus og hytter (43 prosent) og veibygging (26 prosent), etterfulgt av kraftlinjer (10 prosent), grustak og steinbrudd (9 prosent), idrettsarenaer (6 prosent) og annet som for eksempel massedeponier og lagerplasser (5 prosent).

Vurdering av avgift på utbygging som et virkemiddel

I rapporten gir Miljødirektoratet en faglig vurdering av muligheter og utfordringer ved en avgift på CO₂-utslipp fra utbygging. Andre mulige virkemidler for å redusere klimagassutslippene på karbonrike landområder er ikke vurdert. Målet med en eventuell avgift er å gi utbyggere et insentiv til å bygge ut på et mindre område eller et område med mindre karbon, og å redusere utbyggingen på karbonrike arealer generelt.

Rapporten beskriver hvordan en slik avgift kan fungere i praksis, som blant annet hva som kan defineres som den avgiftspliktige handlingen, hvem som kan være avgiftspliktig og mulige avgiftstidpunkt. Miljødirektoratet beskriver også ulike tilnærminger til å fastsette størrelse på avgiften, med varierende detaljeringsgrad. Jo høyere detaljerings­grad, jo mer treffsikker vil avgiften være. Samtidig vil en høy detaljeringsgrad stille større krav til kunnskapsgrunnlaget, i tillegg til at det vil kunne være mer kostnadskrevende å administrere.

–Det er fortsatt mye som må på plass før en slik avgift eventuelt kan innføres. Det forutsetter blant annet at man har tilstrekkelig med informasjon om området som skal bygges ned, som innebærer videreutvikling av kartgrunnlag og utbyggingsregistre. I tillegg må en avgift settes høyt nok til at den påvirker avgjørelser, skal at den få ønsket effekt, sier Hambro.

Må ta hensyn til andre miljøkonsekvenser av utbygging

Avgiften beskrevet i rapporten har kun hatt som formål å redusere klimagassutslipp fra nedbygging. Mindre nedbygging vil ofte også være positivt for naturmangfoldet og naturbasert klimatilpasning.

–Det er uheldig dersom en avgift fører til valg som favoriserer lagring av karbon og har negative konsekvenser på andre områder, som for eksempel naturmangfold. Det vil derfor være viktig å undersøke videre hvordan man kan sikre seg mot at en avgift som skissert her, gir slike uheldige konsekvenser, sier Hambro.

Miljødirektoratet beskriver det å vekte inn flere økosystemtjenester enn karbonlagring i avgiften som en mulighet.

Rapporten har ikke vurdert avgift opp mot andre mulige virkemidler, som for eksempel forbud mot visse typer nedbygging, forbud mot nedbygging på visse typer arealer eller større hensyn til karbonrike arealer i planprosessene.